Intesa Stato/Unione Buddhista Italiana

1° ottobre 2012 n. 694/0

Elementi per l’istruttoria legislativa

Numero del progetto di legge: 5458

Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione Buddhista Italiana, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione

Iter al Senato: Approvato dalla 1ª Commissione permanente del Senato (S. 2236) il 12 settembre 2012

Contenuto

Il disegno di legge AC 5458, approvato dalla I Commissione del Senato, in sede deliberante (AS 2236), intende regolare i rapporti tra lo Stato Italiano el’Unione Buddhista Italiana (UBI), sulla base dell'allegata intesa stipulata il 4 aprile 2007.

L’art. 8, co. 3 della Costituzione stabilisce che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze: si tratta quindi di una riserva di legge rinforzata, essendo caratterizzata da aggravamenti procedurali, che non consente la modifica, abrogazione o deroga di tali leggi se non mediante leggi ordinarie che abbiano seguito la stessa procedura bilaterale di formazione.

Si fa presente che l’Unione Buddhista italiana, fondata nel 1985, conta circa cinquantamila persone, cui si possono aggiungere almeno diecimila simpatizzanti ed altri diecimila buddhisti di provenienza extracomunitaria. L’UBI è stata riconosciuta, su conforme parere del Consiglio di Stato, come ente morale con personalità giuridica con decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1991 (si veda il comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 50 del 28 febbraio 1991).

Come risulta dalla relazione illustrativa presentata al Senato, le trattative per l’intesa sono iniziate nel 1997 ed il testo è stato firmato nel 2000 dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente dell’UBI. Presentato in Parlamento, il disegno di legge di approvazione dell’intesa è decaduto a causa della fine della XIII legislatura. Nel corso della XIV legislatura il disegno di legge non è stato ripresentato.Su impulso del Presidente del Consiglio dei Ministri Prodi, il testo è stato aggiornato alla luce della normativa approvata successivamente al 2000, ed è stato siglato il 21 febbraio 2007 dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e dal Presidente dell’UBI, prima del suo esame da parte del Consiglio dei ministri in data 7 marzo 2007 e della firma da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.

Il testo dell’intesa, come evidenziato dalla relazione allegata, è stato elaborato sulla falsariga delle intese già concluse per quanto adattabili alle esigenze della UBI con il parere della Commissione consultiva per la libertà religiosa, istituita presso la Presidenza del Consiglio.

Con la firma di tale intesa viene ampliato l’ambito ed il numero delle confessioni religiose con le quali lo Stato italiano ha un rapporto conforme al dettato costituzionale sub art. 8: le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese, le Assemblee di Dio in Italia, la Chiesa cristiana avventista del 7º giorno, l’Unione delle comunità ebraiche italiane, l’Unione cristiana evangelica battista d’Italia, la Chiesa evangelica luterana in Italia.

L’articolo 1 afferma che i rapporti tra lo Stato e l'UBI sono regolati dalle disposizioni della presente legge, sulla base dell'allegata intesa.L’articolo 2, riconosce l’autonomia dell’UBI liberamente organizzata secondo i propri ordinamenti e disciplinata dal proprio statuto, e la non ingerenza dello Stato nelle nomine dei ministri di culto, nell’organizzazione della confessione e negli atti disciplinari e spirituali.

Come sottolineato dalla relazione illustrativa, tale disposizione rileva in quanto, in queste materie, la legislazione sui cosiddetti culti ammessi (legge 24 giugno 1929, n. 1159), non più applicabile all’UBI dopo l’approvazione dell’intesa, prevede approvazioni e controlli da parte dello Stato.

L’articolo 3 riconosce all’UBI ed agli organismi da essa rappresentati piena libertà di svolgimento della propria missione e a coloro che ne fanno parte libertà di riunione e di manifestazione del pensiero.

L’articolo 4 garantisce ai fedeli dell’UBI, in caso di ripristino del servizio di leva obbligatorio, l’assegnazione al servizio civile.

A tal proposito si ricorda che, come per le intese già siglate, siffatta norma, come attestato dalla relazione allegata, è stato formulata tenuto conto delle disposizioni di cui alla L. 14 dicembre 2000, n. 331, ed al D.Lgs. 8 maggio 2001, n. 215, che hanno sospeso il servizio obbligatorio di leva, prevedendo peraltro la possibilità di ricorrere al reclutamento su base obbligatoria in caso di guerra o di grave crisi internazionale, fatto salvo quanto previsto dalla legge sull’obiezione di coscienza.

L’articolo 5 assicura agli appartenenti all’UBI il diritto all’assistenza spirituale da parte di propri ministri di culto nonché da parte di assistenti spirituali, anche se prestano servizio militare, se ricoverati in ospedali, case di cura o di riposo, o se detenuti in istituti penitenziari. A tal fine l’UBI

dovrà trasmettere alle autorità competenti l’elenco dei ministri. I relativi oneri sono a carico dell’UBI.

In tema di istruzione, l’articolo 6 afferma che la Repubblica italiana riconosce agli alunni di fede buddhista il diritto di non avvalersi di insegnamenti religiosi; a tal fine l’ordinamento scolastico provvede a che l’insegnamento religioso non abbia luogo secondo orari e modalità che abbiano per gli alunni effetti comunque discriminanti e che non siano previste forme di insegnamento religioso diffuso nello svolgimento dei programmi di altre discipline.

L’articolo 7 riconosce, in conformità al principio costituzionale della libertà della scuola e dell’insegnamento, il diritto di istituire scuole e istituti di educazione, nonché l’equipollenza del trattamento scolastico con gli studenti delle scuole pubbliche alle scuole cui sia riconosciuta la parità.

L’articolo 8 prevede che la qualifica di ministri di culto sia certificatadall’UBI che ne rilascia attestazione. I ministri di culto godono del libero esercizio del loro ministero, possono iscriversi al Fondo di previdenza ed assistenza per il clero, possono chiedere di essere assegnati al servizio nazionale civile, in caso di ripristino del servizio obbligatorio di leva. Ad essi sono corrisposti assegni equiparati, ai soli fini fiscali, al reddito da lavoro dipendente (articolo 22).

L’articolo 9, per quanto concerne la tradizione buddhista relativa al trattamento delle salme, ne dispone il rispetto, purché avvenga in maniera conforme alla normativa in materia (a tal proposito si ricorda che la cremazione è il metodo normale di trattamento della salma per i buddhisti). Nei cimiteri possono essere altresì previsti reparti riservati, ai sensi della normativa vigente, analogamente a quanto previsto nella legge di approvazione dell’intesa con l’Unione delle comunità ebraiche.

Con gli articoli da 10 a 15 viene disciplinato, sul modello delle precedenti intese, il regime degli enti religiosi. Gli articoli citati prevedono, in primo luogo, cosa debba intendersi, ai fine del ddl in esame, per attività di religione e di culto (art. 10); il riconoscimento degli enti aventi fine di religione o di culto, solo o congiunto con quelli di istruzione, beneficenza e assistenza (art. 11); le modalità per ottenere il riconoscimento (art. 12); l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche (art. 13); il mutamento degli enti religiosi e la revoca del riconoscimento (art. 14); il regime tributario dell’UBI (art. 15).

Gli articoli 16 e 17 sono dedicati alla tutela degli edifici aperti al culto pubblico buddhista, di cui l’UBI tiene apposito elenco trasmesso alle competenti autorità, ai quali si estendono le garanzie già previste dall’ordinamento giuridico, nonché alla tutela e valorizzazione del patrimonio culturale buddhista.

La relazione evidenzia che, rispetto al corrispondente articolo dell’intesa, all’articolo 17 del presente disegno di legge è stata apportata una modifica di tipo meramente formale, consistente nella soppressione della parola «artistici» al fine di rendere omogeneo il linguaggio legislativo con quello del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che, all’articolo 2, in tema di patrimonio culturale, sussume la categoria dei beni artistici nel concetto unitario di «beni culturali».

L’articolo 18 stabilisce che all’interno dei luoghi di culto possono essere affisse e distribuite pubblicazioni di carattere religioso senza autorizzazione o ingerenza da parte dello Stato, così come possono essere effettuate collette a fini religiosi esenti da qualsiasi tributo.

Gli artt. 19, 20, 21 e 23 estendono all’UBI il sistema dei rapporti finanziari tra lo Stato e le confessioni religiose, delineato dalla legge 20 maggio 1985, n. 222 (Disposizioni sugli enti e beni ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi), concernente la Chiesa cattolica, e dalle leggi di approvazione delle precedenti intese concluse. Tale sistema consentirà la deduzione, agli effetti dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), delle erogazioni in denaro, fatte dalle persone fisiche, a favore dell’UBI e degli organismi da essa rappresentati destinate al sostentamento dei ministri di culto e a fini di istruzione, assistenza e beneficenza. Tale detrazione sarà fruibile a decorrere dal periodo d'imposta in corso alla data di entrata in vigore del disegno di legge in commento e nel limite di 1.032,91 euro con modalità determinate da un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo con l'UBI. La previsione in commento ricalca quanto attualmente previsto (compresi i limiti di detraibilità) dalla legislazione vigente in materia di erogazioni liberali in denaro a favore di alcune istituzioni religiose (tra cui, ai sensi dell’articolo 10 del Testo Unico delle Imposte sui Redditi – TUIR, di cui al DPR 917/1986, l’Istituto centrale per il sostentamento del clero della Chiesa cattolica italiana).

Dallo stesso periodo è consentita la partecipazione alla ripartizione della quota dell’8 per mille del gettito IRPEF, destinata, oltre che ai sopra elencati fini, ad interventi culturali, sociali, umanitari ed assistenziali eventualmente anche a favore di Paesi stranieri. La norma si applica a decorrere del periodo d’imposta in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Per quanto concerne le modalità applicative della norma, si prevede che lo Stato corrisponda annualmente all’UBI - a decorrere dal terzo anno successivo - entro il mese di giugno, la somma spettante, come determinata ai sensi dell’articolo 45, comma 7, della n. 448/1998 (vale a dire, sulla base degli incassi in conto competenza relativi all’imposta sui redditi delle persone fisiche, risultanti dal rendiconto generale dello Stato) sulla base delle dichiarazioni annuali relative al terzo periodo d’imposta precedente con destinazione alla stessa UBI la quale, poi trasmette annualmente al Ministero dell’interno, entro il mese di luglio dell’anno successivo, un rendiconto relativo all’utilizzazione delle somme, in cui sono precisate:

a) il numero dei ministri di culto cui è stata assicurata l’intera remunerazione e di quelli ai quali è stata assicurata un’integrazione;

b) l’ammontare complessivo delle somme destinate al sostentamento dei ministri di culto, nonché l’ammontare delle ritenute fiscali su tali somme;

c) gli interventi operati per le altre finalità previste dagli articoli 19 e 20.

Copia del rendiconto è trasmessa dal Ministero dell’interno con propria relazione al Ministero dell’economia e delle finanze.

Eventuali modifiche al sistema possono essere valutate da un’apposita commissione paritetica nominata dal Governo italiano e dall'UBI (articolo 21).

L’articolo 24 consentirà agli appartenenti all’UBI di osservare la festa buddhista del Vesak, nel quadro della flessibilità dell’organizzazione del lavoro, con obbligo di recupero delle relative ore lavorative e senza diritto ad alcun compenso straordinario, restando salve le imprescindibili esigenze dei servizi essenziali previsti dall’ordinamento giuridico.

Ai sensi degli articoli 25 e 26, l’UBI dovrà essere consultata delle competenti amministrazioni nella fase attuativa della legge, nonché in occasione di future iniziative legislative concernenti i rapporti tra lo Stato e l’UBI. Con l’entrata in vigore della legge cesseranno di avere efficacia ed applicabilità nei riguardi dell’UBI, di enti, istituzioni, associazioni, organismi e persone che ne fanno parte, la citata legge 24 giugno 1929, n. 1159 e le relative norme di attuazione di cui al regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289.

L’articolo 27 prevede che dopo dieci anni dalla data di entrata in vigore della legge de qua, le parti sottoporranno a nuovo esame il contenuto dell’intesa.

L’articolo 28 prevede, infine, la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla presente legge valutati in 130.000 euro per l’anno 2013 e 70.000 euro a decorrere dall’anno 2014. Alla copertura dei suddetti oneri si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo interventi strutturali di politica economica.

Necessità dell’intervento con legge

L’articolo 8, terzo comma, della Costituzione espressamente richiede che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica siano regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Con particolare riferimento agli aspetti procedurali si ricorda che tale materia non risulta essere disciplinata in via legislativa. Si è formata peraltro una prassi consolidata a partire dal 1984 (data della prima attuazione del dettato costituzionale in tale materia).

In primo luogo si ricorda che le trattative vengono avviate soltanto con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica ex lege 1159/1929. L’esame di compatibilità viene condotto sia dal Ministero dell’interno, sia dal Consiglio di Stato, il quale è chiamato ad esprimere il proprio parere (non obbligatorio) in merito.

La competenza ad avviare le trattative, in vista della stipulazione di tali intese, spetta al Governo: a tal fine, le confessioni interessate che hanno conseguito il riconoscimento della personalità giuridica si devono rivolgere, tramite istanza, al Presidente del Consiglio.

L’incarico di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose è affidato dal Presidente del Consiglio al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, il quale si avvale di una apposita Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la stessa Presidenza, tale organo predispone le bozze di intesa unitamente alle delegazioni delle confessioni religiose che ne hanno fatto richiesta. Sulle bozze di intesa si esprime, poi, la Commissione consultiva per la libertà religiosa, operante presso la Presidenza del Consiglio.

Concluse le trattative, le intese sono sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri e, una volta firmate dal Presidente del Consiglio e dal Presidente della confessione religiosa, vengono trasmesse al Parlamento per l’approvazione con legge.

Avuto riguardo, poi, alla procedura parlamentare si segnala che il testo in esame, d’iniziativa governativa, approvato e trasmesso dal Senato (A.S. 2236), ha assorbito una proposta d’iniziativa parlamentare (A.S. 2104); ciò rileva in quanto l’art. 8 della Costituzione non specifica se l’iniziativa legislativa relativa alle intese sia attribuita in via esclusiva al Governo, in quanto titolare del potere di condurre le trattative e stipularle. La Giunta del Regolamento della Camera dei deputati, affrontando la questione della titolarità dell’iniziativa legislativa per la presentazione di progetti di legge volti ad autorizzare la ratifica di trattati internazionali, nella seduta del 5 maggio 1999 si è pronunciata per l’ammissibilità dell’iniziativa parlamentare in tale materia, ove ricorrano i necessari presupposti di fatto. Pertanto non sembrerebbero sussistere elementi ostativi all’ammissibilità di proposte di legge di iniziativa parlamentare per l’approvazione delle intese.

Infine, con riferimento alla questione della modificabilità o meno del testo si ricorda che si è affermata una prassi che, pur non escludendo in assoluto la emendabilità, restringe l’ambito di intervento del Parlamento a modifiche di carattere non sostanziale, quali quelle dirette ad integrare o chiarire il disegno di legge, o ad emendarne le parti che non rispecchiano fedelmente

l’intesa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose spetta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. c), della Costituzione.